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A cooperação internacional em matéria penal é um tema cada vez mais importante e intrigante. Por meio das medidas de assistência penal entre países ou entre países e organizações internacionais, busca-se capturar foragidos para fins de extradição, obter provas no exterior, para fins probatórios, ou localizar, congelar, confiscar e repatriar bens, direitos e valores produtos de crimes, no campo da recuperação de ativos. As medidas de mutual legal assistance (MLA), ou assistência jurídica mútua, são normalmente baseadas em tratados bilaterais, convenções multilaterais ou em promessas de reciprocidade.
A cooperação em matéria penal é feita sobretudo pelo Ministério Público e pela Polícia, mas também por autoridades judiciárias em sentido estrito. Tradicionalmente, a interação internacional se fazia pela via diplomática. Modernamente, há duas maneiras ou preferências: a cooperação por via direta entre os órgãos de persecução e julgamento, sem qualquer intermediário; e a cooperação por intermédio de autoridades centrais. Neste artigo cuidarei desta última modalidade, no campo penal.
Conceito de autoridade central
Autoridade central é um órgão técnico especializado, em regra não jurisdicional, que se encarrega da interlocução internacional em matéria de cooperação jurídica em matéria civil e penal. Usualmente, integra a estrutura do Ministério Público ou do Poder Executivo, na pasta da Justiça ou em ministério equivalente. Sua missão precípua, como ponto de contato nas relações internacionais, é facilitar e acelerar a tramitação de pedidos de assistência jurídica, eliminando a intermediação dos ministérios de relações exteriores.
As primeiras menções a autoridades centrais ou instituições intermediárias em tratados internacionais remontam à Convenção de Nova York de 1956 sobre Prestação de Alimentos no Exterior e à Convenção da Haia de 1965 relativa à Citação e à Notificação no Estrangeiro de Atos Judiciais e Extrajudiciais em Matéria Civil e Comercial, às quais se seguiu a Convenção da Haia de 1970 sobre Rogatórias e Recepção de Provas no Estrangeiro. No espaço jurídico da OEA, foi o artigo 4º da Convenção Interamericana sobre Rogatórias (Decreto 1.898/1996), assinada no Panamá em 1975, que introduziu o instituto da autoridade central, ao passo que no Mercosul isto se deu com o artigo 2º do Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa, de 1992 (Decreto 2.067/1996), conhecido como Protocolo de Las Leñas.
Pode haver uma ou mais autoridades centrais em cada país. Tais órgãos lidarão com pedidos de auxílio direto baseados em tratados (MLA ou mutual legal assitance) e, em alguns casos, com rogatórias. Compete-lhes receber pedidos de assistência mútua e atendê-los se tiverem competência legal (execução direta dos pedidos), ou receber e remeter tais solicitações às autoridades competentes para seu atendimento (execução indireta).
As autoridades centrais podem e devem comunicar-se diretamente umas com as outras, no interesse da cooperação internacional. Está também entre suas atribuições manter contato com os órgãos de persecução nacionais, para obter informações sobre o cumprimento das solicitações de assistência passiva, aquelas vindas do exterior.
As autoridades centrais são organizadas conforme a legislação interna de cada país que adota este modelo, que não é o único. De fato, na cooperação internacional coexistem os modelos de entreajuda por via diplomática, cooperação por meio de autoridades centrais, auxílio por oficiais de ligação, por redes judiciárias e cooperação por intermédio de órgãos supranacionais, e assistência direta, sem qualquer tipo de intermediário.
Atualmente, para a maior parte dos tratados de assistência jurídica em matéria penal firmados pelo Brasil, o papel de autoridade central é desempenhado pelo Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), órgão da Secretaria Nacional de Justiça, do Ministério da Justiça. Embora criado pelo Decreto n. 4.991, de 18 de fevereiro de 2004, hoje as competências administrativas do DRCI estão previstas no Decreto n. 8.668, de 11 de fevereiro de 2016, que aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Justiça.
Em apenas dois acordos penais, o tratado bilateral em matéria penal entre Brasil e Portugal (Decreto n. 1.320/1994) e o MLAT entre o Brasil e o Canadá (Decreto 6.747/2009), a autoridade central é o Ministério Público Federal, por intermédio da Secretaria de Cooperação Internacional (SCI), órgão da Procuradoria-Geral da República. A SCI (que sucedeu o antigo Centro de Cooperação Jurídica Internacional – CCJI) foi criada pela Portaria PGR n. 23, de 3 de fevereiro de 2005, estando hoje regulada pela Portaria PGR n. 556/2014, com competência para facilitar o diálogo do Ministério Público Federal com suas contrapartes estrangeiras.
Conforme o artigo 10, inciso III, do Decreto 8.668/2016, no Brasil o órgão encarregado da tramitação dos pedidos de extradição passou a ser o DRCI, em substituição à Divisão de Medidas Compulsórias do Departamento de Estrangeiros (agora Departamento de Migrações), do Ministério da Justiça. No entanto, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) serve como intermediário dos pedidos de extradição ativa e passiva, o que significa que a tramitação é diplomática, e não verdadeiramente por autoridade central. É que uma das principais características desse tipo de órgão centralizado é justamente a capacidade de interlocução direta com seus congêneres no exterior, independentemente da intermediação das respectivas chancelarias. O DRCI também se encarrega da tramitação dos pedidos de transferência de condenados.
Há três formas de designação de uma autoridade central em cooperação internacional. Por lei, como se de deu com a Procuradoria-Geral da República no art. 26 da Lei 5.478/1968, ou com o Ministério da Justiça no art. 26, §4º, do novo CPP; por decreto federal; ou, o que é mais comum, por designação casuística no corpo de tratados bilaterais; ou ainda casuisticamente, mediante declaração unilateral apresentada pelo Estado signatário ao depositário de convenção multilateral. Exemplo: Na Convenção de Nassau e na Convenção de Palermo, a autoridade central indicada pelo Brasil, mediante declaração ao órgão depositário, foi o Ministério da Justiça.
Por outras palavras, a indicação da autoridade central compete ao Estado nacional, que o faz tão logo o tratado é assinado ou ratificado ou logo que se consuma a adesão, quase sempre por meio de uma declaração integrativa, que é enviada a depósito, ou de uma simples notificação. O órgão depositário pode ser um Estado membro ou uma organização internacional, como a ONU, a OEA ou a UE.
Em alguns casos – restritos, porém, aos tratados bilaterais –, a autoridade central é designada no próprio texto do acordo. É o que se passa com o Acordo de Assistência Judiciária em Matéria Penal entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da América. Conhecido como Mutual Legal Assistance Treaty (MLAT) Brasil/EUA, esse acordo integrou-se ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto n. 3.810, de 2 de maio de 2001. Seu artigo 2º estabelece que a autoridade central brasileira é o Ministério da Justiça, papel desempenhado pelo Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI). A correspondente função nos Estados Unidos é exercida pela Procuradoria Geral dos EUA (US Attorney General). Na prática, a autoridade central americana é o Escritório de Assuntos Internacionais (Office of International Affairs) da Divisão Criminal (Criminal Division) do Departamento de Justiça dos Estados Unidos (US Departament of Justice). Nos EUA, o Departamento de Justiça é encabeçado pelo Procurador-Geral (Attorney General). Vale dizer que as funções de Ministro da Justiça e Chefe do Ministério Público (US Attorney’s Office) estão reunidas em uma só pessoa.
A autoridade central pode ser substituída a qualquer tempo, devendo o Estado Parte de um determinado tratado comunicar o fato ao órgão depositário, que se encarrega de manter uma lista atualizada de tais entes centrais, para viabilizar a comunicação entre eles. Vide o artigo 3º do Protocolo de San Luis, como exemplo da primeira situação, e o artigo 2º do Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdicional em Matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa do Mercosul (Protocolo de Las Leñas), ou o artigo 27.2.d da Convenção de Budapeste (ETS 185), como exemplo da segunda situação.
A tramitação de informações e provas por meio de autoridades centrais dispensa a legalização consular, que consiste na autenticação de documentos pelos cônsules do país interessado (receptor), em suas funções notariais, reconhecidas pela Convenção de Viena sobre Relações Consulares de 1963. Assim, basta que os documentos obtidos no exterior tenham sido repassados de uma autoridade central a outra para que sejam considerados formalmente válidos no Estado requerente. A chancela da autoridade central substitui o selo diplomático ou consular. Por outro lado, se a tramitação não se der pela autoridade central, a legalização consular deverá ser observada, sendo admissível também a autenticação de documentos públicos com base na Convenção da Apostila.
O país poderá ter mais de uma autoridade central, para tratados distintos. Normalmente, para cada tratado haverá uma só autoridade central. Contudo, devido à existência de sistemas jurídicos específicos em regiões e territórios de certas nações, poderá haver autoridades centrais diferentes, num mesmo Estado, encarregadas da execução de um só tratado, havendo especialização de acordo com os sistemas jurídicos vigentes naquele país. Reconhecendo a diversidade de organização política de dezenas de nações da Terra, as Convenções de Palermo e de Mérida admitem a duplicidade ou multiplicidade de órgãos centrais.
Competências do DRCI
Tendo em conta o número de tratados bilaterais e multilaterais de que é responsável, o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI) é a mais importante autoridade central brasileira em matéria de assistência penal.
A este órgão do terceiro escalão do Poder Executivo federal, acoplado à Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça, compete exercer a função de autoridade central para a tramitação de pedidos de cooperação jurídica internacional, que é sua função primordial, e coordenar a execução da entreajuda penal e cível, ativa e passiva. Cabe-lhe também negociar acordos neste campo, tarefa da qual se desincumbe sob a dependência do Ministério das Relações Exteriores (MRE). O DRCI também se encarrega de integrar e propor ações governamentais para o combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional, e para a recuperação de ativos e a cooperação jurídica internacional, podendo promover a articulação dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e dos Ministérios Públicos e coordenar a atuação do Estado brasileiro em foros internacionais especializados.
Segundo o artigo 3º da Portaria Conjunta n. 1, firmada pelo Ministro da Justiça, pelo Procurador Geral da República (PGR) e pelo Advogado Geral da União (AGU), em 27 de outubro de 2005, compete ainda ao DRCI verificar a formalização dos pedidos ativos e passivos de cooperação internacional para adequá-los às exigências dos Estados requeridos e do Estado brasileiro.
Cumpre-lhe solicitar, de ofício ou a pedido da PGR, a complementação dos pedidos de cooperação, quando necessário; transmitir os pedidos de auxílio ativo às autoridades estrangeiras e diligenciar seu cumprimento; e encaminhar à PGR as respostas aos pedidos ativos de iniciativa do Ministério Público Federal. Por fim, cabe ao DRCI providenciar junto à Advocacia-Geral da União, à Polícia Federal ou às autoridades competentes o atendimento dos pedidos de assistência passiva que não demandem decisão judicial para seu cumprimento.
Em síntese, o DRCI atua na cooperação penal passiva e ativa, no modelo de execução indireta, porque o órgão não cumpre diretamente solicitações de Estados estrangeiros nem pode requerer medidas ex officio no exterior. Para isto, não detém legitimidade. Apenas o Poder Judiciário, o Ministério Público e, em alguns casos, a Polícia podem formular pedidos de cooperação penal internacional. E, no Brasil, a execução das solicitações depende da Polícia ou do Ministério Público, com ou sem a intervenção do Poder Judiciário.
Em ambos os casos de assistência ativa e passiva, o DRCI verifica a regularidade formal e documental dos pedidos, a fim de que não haja óbices na tramitação perante os órgãos executantes aqui ou no estrangeiro. Na assistência passiva, o departamento recebe pedidos de cooperação jurídica internacional oriundos do exterior e os envia às autoridades nacionais competentes, em regra o Ministério Público Federal, para execução judicial, ou para a Polícia.
Na entreajuda ativa, o DRCI recebe os pedidos de auxílio direto do Judiciário, do Ministério Público e da Polícia e, desde que haja tratado internacional vigente (MLA), os encaminha aos órgãos centrais estrangeiros. Se não houver tratado bilateral ou multilateral entre os Estados cooperantes, o DRCI envia os pedidos de auxílio direto ao exterior por intermédio ao Ministério das Relações Exteriores, que os fará tramitar pela via diplomática.
Competências da SCI
Segundo a Portaria n. 556/2014, baixada pelo Procurador-Geral da República, a Secretaria de Cooperação Internacional (SCI), antes denominada Centro de Cooperação Jurídica Internacional (CCJI), assiste ao chefe do Ministério Público Federal (MPF) em assuntos de cooperação internacional, articulando a atuação da instituição com órgãos nacionais e estrangeiros. A SCI, composta por três membros do MPF e um corpo técnico, tem sede em Brasília e serve como órgão de apoio institucional, também funcionando como ponto de contato do MPF com seus similares no exterior.
Cabe à SCI atuar em apoio ao Procurador Geral da República como autoridade central para a tramitação dos pedidos de auxílio passivo e ativo, no Tratado de Assistência Mútua em Matéria Penal, firmado pelo Brasil e a República Portuguesa, tratado este que foi integrado ao ordenamento jurídico nacional pelo Decreto n. 1.320/1994. O artigo 11 do tratado promulgado pelo Decreto 6.747/2009 também atribuiu à PGR o papel de autoridade central no acordo Brasil-Canadá. Cabe também ao órgão realizar essa mesma atividade, mas fora do campo penal, na execução da Convenção sobre a Prestação de Alimentos no Estrangeiro (Convenção de Nova York), veiculada pelo Decreto n. 58.826/65. Desde 1968, a Lei de Alimentos atribui à PGR a função de autoridade intermediária na Convenção de Nova York de 1956, o que lhe confere a condição de mais antiga autoridade central brasileira.
No que concerne à assistência passiva, e fora dos casos de extradição e cartas rogatórias, é a SCI que recebe do DRCI os pedidos de cooperação penal (auxílio direto ou MLA) oriundos do exterior e que devam ser submetidos à apreciação do Poder Judiciário para cognição plena. Tal competência da PGR deriva do artigo 129, inciso I, da Constituição Federal, e da Portaria Conjunta n. 1, de 27 de outubro de 2005. Tal portaria, firmada pelo Ministro da Justiça, pelo Procurador-Geral da República e pelo Advogado Geral da União, buscou aperfeiçoar a coordenação entre o DRCI, a AGU e a SCI nesta seara.
Assim, o auxílio direto passivo passou a ser executado pelo Ministério Público Federal, perante os juízes e tribunais federais, após o recebimento dos pedidos no DRCI. Antes da edição desse ato conjunto, a AGU vinha representando Estados estrangeiros perante a jurisdição penal brasileira, para a execução dos pedidos de cooperação passiva, o que ofendia o artigo 129, inciso I, da Constituição, no tocante à privatividade da ação penal pública e das medidas correlatas de natureza penal, assim como violava o princípio do promotor natural.
Observe-se que somente os pedidos estrangeiros que não são classificáveis pura e simplesmente como cartas rogatórias passivas é que tramitam no canal DRCI/SCI, uma vez que as comissões rogatórias em sentido estrito são de competência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), à luz do artigo 105 da Constituição.
Recebido na SCI, o pedido de MLA é autuado como procedimento de cooperação internacional (PCI) e é distribuído à unidade do Ministério Público Federal que detém atribuição territorial para a execução da solicitação, tocando-lhe a promoção das medidas judiciais pertinentes, se for o caso. Assim que cumprida a solicitação, a SCI repassa as informações ou documentos ao DRCI, que se encarrega de encaminhá-las à autoridade estrangeira ou de dar-lhe ciência da negativa.
A referida portaria regulamenta também a forma de tramitação dos pedidos de cooperação ativa de iniciativa do Ministério Público Federal (artigo 2º). Assim, salvo no caso de cooperação penal entre Brasil e Portugal e Brasil e Canadá, estes pedidos de auxílio direto ativo (MLA), originados nas diversas unidades do MPF, devem ser recebidos na SCI e encaminhados ao DRCI para a formalização internacional.
O artigo 4º da Portaria Conjunta 1/2005, ressalva que o procedimento nela estabelecido não impede a cooperação informal direta entre a SCI e órgãos equivalentes de Ministérios Públicos estrangeiros.
Conclusão
As autoridades centrais de cooperação internacional desempenham um valioso papel na facilitação da persecução criminal do Estado, na sua feição transnacional. Porém, este não o único modelo utilizado no mundo. Vale lembrar que, há quase um século, as Polícias do mundo cooperam entre si de forma direta por meio da Organização Internacional de Polícia Criminal (Interpol).
Nas últimas décadas, o sistema de intercâmbio processual direto entre órgãos de persecução criminal estendeu-se para o âmbito estritamente jurídico, com a expansão da cooperação não-intermediada entre autoridades judiciárias, isto é, entre juízes e membros do Ministério Público, tal como se vê nas convenções do Conselho da Europa (CoE) e da União Europeia (UE) sobre assistência jurídica mútua. Neste tema, vários caminhos levam a Roma. Várias vias vão a Varsóvia.
Vladimir Aras (DF)
