Como entidades do terceiro setor, os serviços sociais autônomos (SSA) são, há muito, realidade na ambiência da Administração Pública brasileira. Surgidos na década de 40 – os serviços conhecidos como Sistema S –, mantêm-se como peças importantes na realidade administrativa. Novos modelos, com nomenclatura idêntica de SSA, surgiram mais recentemente, após a Constituição de 1988, realizando atividades semelhantes ou diversas às originais.

As características dos SSA são, em geral, claras: criados por lei, pessoas jurídicas regidas pelo Direito Privado, não possuem finalidade lucrativa, e são mantidos pelo orçamento público ou por contribuições sociais.

Numa linha reta entre dois polos, de um lado o polo público, do outro o privado, os SSA ficariam próximos do polo privado, ainda mais próximos que as empresas estatais. E detêm importante função de arbitrar os interesses do Estado com os interesses dos agentes privados. O elemento diferenciador fulcral entre entidades públicas e SSA é a aplicabilidade do regime jurídico administrativo. Às entidades públicas, ou às privadas pertencentes à administração indireta e regidas pelo Direito Privado, o regimento é o Decreto-Lei 200/67. Tal norma não se aplica aos SSA.

A doutrina jurídica não coloca todos os SSA no mesmo balaio. Podemos enumerar duas categorias dessas entidades autônomas: (1) os do Sistema S, muito conhecidos pelos SESC, SENAC, SENAI, SESI, SEST, SENAR, entre outros: criados por lei e construídos para incentivar ou intervir na esfera privada, com atividades próprias para promover melhor funcionamento da iniciativa privada (comércio, indústria), sustentados por contribuições sociais; (2) os criados por lei para promover atividades estatais – mas não exclusivas do Estado –, voltados para promoção de desenvolvimento, realização de atividades econômicas e para articular relações entre o público e o privado. Diferenciam-se das entidades do Sistema S por não se sustentarem com contribuições sociais, mas com recursos próprios e/ou dotações orçamentárias. Para esse pequeno artigo, debruçar-nos-emos sobre a segunda categoria, chamada por nós de SSAD (Serviços Sociais Autônomos para o Desenvolvimento), diante da finalidade de realização do interesse público e do desenvolvimento.

O Estado contemporâneo exige agilidade para a realização de suas tarefas. Por vezes, é paquiderme. Lento, incapaz de acompanhar a vida de verdade. Empresas estatais concedem agilidade. Entidades do terceiro setor autorizam prestação de serviços públicos por particulares (como as Organizações Sociais). E os SSAD, que são entidades criadas pelo Estado para atender ao interesse público, visam à celeridade, eficiência de algumas atividades.

Os SSAD são instituídos por lei do ente federativo que os pretenda criar, regidos pelo Direito Privado, com autonomia – sem o descuido do controle interno e externo –, não integram a Administração Pública – direta ou indireta –, executam atividades privadas em prol do interesse público, sustentadas por dotações orçamentárias ou por receita própria, celebram contrato de gestão com o Estado, e se sujeitam ao controle do Tribunal de Contas e da sociedade civil.

Entre os SSAD há a Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX-Brasil) e Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), na esfera da União, a Investe São Paulo (InvesteSP), em São Paulo, e a Agência Paraná de Desenvolvimento, no Paraná (APD). Por não integrarem a Administração Pública, mas ainda assim alinhadas ao Estado (pois deverão celebrar contratos de gestão), possuem grande autonomia gerencial.

(i) A APEX-Brasil foi criada pelo Decreto 4.584/2003, após autorização da Medida Provisória 106/2003 (convertida em Lei 10.668/2003). Como se autodenomina, em seu Relatório de Gestão do Exercício de 2015 (acesso aqui: https://goo.gl/sja3Mb), "Apex-Brasil é uma entidade sem fins lucrativos, de interesse coletivo e de utilidade pública, que tem por competência precípua a execução das políticas de promoção de exportações em cooperação com o poder público e em conformidade com as políticas nacionais de desenvolvimento, particularmente aquelas relativas às áreas industrial, comercial, de serviços e tecnológica".

(ii) A ABDI é regida pela Lei 11.080/2004, que autorizou a sua criação, e tem a "finalidade de promover a execução de políticas de desenvolvimento industrial, especialmente as que contribuam para a geração de empregos, em consonância com as políticas de comércio exterior e de ciência e tecnologia" (art. 1º).

(iii) A InvesteSP foi instituída pelo Poder Executivo de São Paulo e é regida pela Lei 13.179/2008-SP e tem a "finalidade de promover a execução de políticas de desenvolvimento, especialmente as que contribuam para a atração de investimentos, a redução das desigualdades regionais, a competitividade da economia, a geração de empregos e a inovação tecnológica".

(iv) Enfim, a APD, do Paraná, "tem por missão institucional a promoção do desenvolvimento econômico e social do Estado do Paraná, através da prestação de serviços de atração de investimentos econômicos ao Estado, com ênfase na identificação de oportunidades de negócios que resultem na conquista de novas empresas e, por consequência, na geração de empregos, na otimização do uso dos recursos energéticos e na modernização tecnológica". (art. 2º, Lei 17.016/2011 - PR).

São apenas alguns exemplos para salientar a existência de SSAD em vários entes da Federação. Todos esses têm como mote o desenvolvimento de um determinado setor econômico.

Os SSAD não estão livres das disposições constitucionais que controlam as pessoas que manejam recursos públicos. Devem, sem dúvida, atender aos princípios da Administração Pública: impessoalidade (nas suas contratações, em seus negócios, com escolhas motivadas), sem favorecimentos pessoais; publicidade, com a divulgação de suas ações para órgão de controle e na internet; eficiência, sempre buscando o melhor "custo-benefício" nas suas decisões. Não estão, estritamente, vinculados a normas do Direito Público, como a Lei de Licitações, ou as regras de concursos públicos, mas devem observar a finalidade dessas normas e aplicar suas diretrizes.

Daí que, no controle externo, pelos Tribunais de Contas, o controle deverá ser determinantemente teleológico, quanto ao alcance dos fins definidos nos contratos de gestão celebrados com o Estado. Não se deve coibir a autonomia dos SSAD, sob pena de desvirtuamento da atividade e imposição de obstáculos ao alcance dos objetivos. Por evidente, não se afasta o controle e a aplicação de sanções pela malversação dos recursos públicos, caso o administrador da SSAD agir com ilegalidade e com desvios dos princípios constitucionais. Deve, o administrador da SSAD, prestar contas. Não obstante, deve haver espaço para ação.

Não são, os SSAD, formas de burla às normas de Direito Público. Ao contrário: são instrumentos de aceleração da atuação do Estado. Para cumprir um dos princípios da Administração Pública – o da eficiência –, mecanismos heterodoxos, os quais inovam o agir estatal, são fundamentais. Desde que abarcados pela Constituição, não há razão para lhes negar a legitimidade das novidades na Administração Pública. Por isso, não se deve ter receio do “novo”, das novas formas de atuação (direta ou indireta) do Estado. Parcerias com o espaço privado, a consensualidade, e entidades que promovam a arbitragem entre interesses público e privado fazem-se necessárias ao alcance do intento estatal.

*Este artigo contém minhas pessoais conclusões sobre assunto pesquisado por mim e pela Prof. Dra. Karin Kässmayer, advogada, Doutora em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Paraná, Consultora Legislativa do Senado Federal.