1. Introdução

Um inventário das principais manifestações vinculadas à relação entre financiamento político e corrupção na América Latina permite identificar como problemas mais proeminentes, os seguintes: (a) a recepção de contribuições que infringem as regulamentações existentes; (b) o uso para fins partidários ou eleitorais de dinheiro derivado de atividades corruptas; (c) o uso indevido de recursos do Estado com fins político-partidários ou proselitismo, inclusive o desvio de serviços e tempo dos funcionários públicos; (d) suborno antecipado: a aceitação de dinheiro de pessoas ou empresas em troca de promessas ou favores ilícitos em caso de ascensão a postos públicos; (e) o suborno propriamente dito: pagamentos a funcionários por parte de fornecedores do Estado em retribuição por favores recebidos; (f) a aceitação de contribuições de fontes questionáveis; (g) a participação e favorecimento de negócios ilícitos (tóxicos, armas, jogo, prostituição etc.); (h) a utilização de dinheiro com fins proibidos, como, por exemplo, a "compra de votos".

Em decorrência dessas práticas, pode-se anotar diversos efeitos negativos na higidez do processo eleitoral. Na prática, percebe-se que a corrupção solapa a regra da maioria que é própria da democracia; corrói os fundamentos da moderna teoria da representação que está na base do ideal democrático; afeta o princípio de publicidade e de transparência; empobrece a qualidade da democracia ao subtrair da agenda pública todas aquelas questões que constituem a contraprestação corrupta correspondente à recepção por parte dos partidos de fundos irregulares; e  provoca uma série de ilícitos em cascata, isto é, os dirigentes políticos, para dissimular os fundos obtidos irregularmente, se veem jogados numa espécie de lei de Gresham, em que são obrigados a realizar ações incorretas ou indevidas para evitar ações ou consequências ainda piores, com a deterioração que isso implica para a vida cidadã.

Certamente por isso, as preocupações permearam as manifestações do ex-presidente Bill Clinton quando percebeu diversos escândalos sobre as fontes externas de financiamento; os fatos recentes na França com respeito a empregos fictícios; as increpações de existência de fundos secretos da CDU manejados pelo chanceler Helmut Kohl, assim como as dificuldades enfrentadas por Tony Blair, que o obrigaram a aceitar a renúncia de um de seus ministros e a criar a comissão presidida por lorde Neill, com o objetivo de reformar o sistema de financiamento. São apenas alguns poucos exemplos que demonstram que mesmo dentro das democracias mais consolidadas, a relação entre o dinheiro e a política é uma questão complexa e controvertida.

Na América Latina, casos de financiamento público ilícito, por meio de contas confidenciais ou entradas encobertas, geraram numerosas crises que colocaram em situações-limite vários presidentes, com Fernando Collor de Mello, no Brasil, Carlos Andrés Pérez, na Venezuela, Jamil Mahuad, no Equador, Arnoldo Alemán, na Nicarágua e Alfonso Portillo, na Guatemala. Ernesto Samper, na Colômbia.

Esse panorama, associado à questões locais atuais, tem levado a doutrina especializada a realçar a necessidade de um marco jurídico eficaz sobre a relação capital-eleição, com vistas à evitar o abuso e a compra de influências nos partidos políticos; o estabelecimento de um campo de jogo equilibrado para a competição entre os partidos; o empoderamento dos eleitores mediante normas sobre divulgação de informação; o desenvolvimento e fortalecimento dos partidos; e, por fim, visando assegurar um "mínimo de racionalidade" ao processo eleitoral.

Dentre muitas medidas a serem adotadas, a maior parte dos países latino-americanos estabelece restrições quanto à origem das contribuições privadas, predominando as proibições de doações de governos, instituições ou indivíduos estrangeiros (72%) de fornecedores do Estado (50%) e; de fontes anônimas (50%) e, muitos deles, têm estabelecido vedações e/ou limites ao montante das contribuições privadas.

Tomem-se como exemplos, o do Chile onde foi aprovada a Lei nº. 19884 sobre transparência, limite e controle do gasto eleitoral, em agosto de 2003 e o Peru que, em outubro do mesmo ano, aprovou a Lei nº. 28094 de partidos políticos. 

2. Contexto Brasileiro

Esse movimento pela organização e aprimoramento do sistema político conduziu o pensamento jurídico brasileiro a decidir por limitações de quem pode realizar contribuições e qual o limite de gastos com as eleições.

No plano jurisprudencial, desde o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade número 4.650 restou declarada a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais. O Tribunal rejeitou a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade por não ter alcançado o número de votos exigidos pelo artigo 27 da Lei 9.868/99, e, consequentemente, a decisão aplica-se às eleições de 2016 e seguintes, a partir da sessão de julgamento, independentemente da publicação do acórdão. Com todas as ressalvas que merecem o resultado definitivo, sobretudo dentro de uma democracia pluralista onde, a nosso sentir, as pessoas jurídicas devem e podem participar, essa foi a regra estabelecida. Com relação às pessoas físicas, as contribuições ficam reguladas pela lei em vigor.

Já no plano legislativo, foi aprovada a última Reforma Eleitoral e editada a Lei nº 13.165/2015 que estabelece o teto máximo das despesas dos candidatos nas eleições. Em regra, o teto máximo das despesas dos candidatos será definido com base nos maiores gastos declarados na circunscrição eleitoral anterior.

Nesse ensejo, o Tribunal Superior Eleitoral, após a prévia Resolução nº 23.459/2015, fixando os valores de gastos, publicou a Portaria TSE n. 704/2016, em 19/07/2016, divulgando, na forma do anexo, os limites de gastos nas campanhas eleitorais dos candidatos às eleições para prefeito e vereador em 2016, atualizados nos termos do art. 2º da Resolução-TSE nº 23.459, de 15 de dezembro de 2015.

O limite de gastos dos candidatos nas eleições para Presidente da República, Governador e Prefeito será definido com base nos gastos declarados para os mesmos cargos, na eleição imediatamente anterior à promulgação da Lei, observado o seguinte: I - para o primeiro turno das eleições, o limite será de: a) 70% (setenta por cento) do maior gasto declarado para o cargo, na circunscrição eleitoral em que houve apenas um turno; b) 50% (cinquenta por cento) do maior gasto declarado para o cargo, na circunscrição eleitoral em que houve dois turnos; II - para o segundo turno das eleições, onde houver, o limite de gastos será de 30% (trinta por cento) do valor previsto no inciso I. Nos Municípios de até dez mil eleitores, o limite de gastos será de R$ 108.039,06 (cem e oito mil, trinta e nove reais e seis centavos) para Prefeito e de R$ 10.803,91 (dez mil, oitocentos e três reais e noventa e um centavos) para Vereador, ou o estabelecido na regra anterior, se for maior. O limite de gastos nas campanhas eleitorais dos candidatos às eleições para Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual, Deputado Distrital e Vereador será de 70% (setenta por cento) do maior gasto contratado na circunscrição para o respectivo cargo na eleição imediatamente anterior à publicação da Lei.

Tal medida era necessária, embora entenda que em alguns municípios os valores estejam bem aquém da real necessidade política, porque o gasto eleitoral cresceu desenfreadamente nos últimos anos. Exemplificadamente, o gasto médio na eleição de prefeito, por eleitor, saltou de R$0,63 (sessenta e três centavos) em 2002 para R$9,86 (nove reais e oitenta e seis centavos) no ano de 2012. Com a nova medida legislativa, os valores devem girar em torno de R$6,91 (estimativamente).

Não se desconhece que o custo da pugna eleitoral cresceu exponencialmente, nos últimos anos, sobretudo em face do aumento do custo do marketing politico (tv, rádio e internet), da necessidade de realização de uma comunicação de massas e da influência americana no modo de realizar campanhas políticas.

Sendo certo que a medida, de um lado, veio para aperfeiçoar o processo político, de outro potencializou enormemente o risco da utilização do chamado caixa 2. Espera-se que os sistemas de controle públicos e os responsáveis pela fiscalização estejam estruturados e devidamente preparados para enfrentar as novidades no pleito que se avizinha.

3. Conclusão

Como já observado, não há dúvida de que o financiamento privado constitui um recurso legítimo e necessário para os partidos políticos. Entre as suas virtudes cabe destacar que ajuda os partidos a afinar suas pontes de contato com a sociedade. Do outro lado, o aumento do tráfico de influências, a captura da agenda e das instituições do Estado e os escândalos de corrupção política, quase sempre riscos associados ao financiamento privado, determinaram que a maioria dos países introduzisse proibições quanto a sua origem e alguns impusessem limites em relação aos seus montantes.

Em geral, pelo estabelecimento dessas restrições às contribuições privadas, procura-se evitar grandes desequilíbrios ou assimetrias nos cofres dos partidos; diminuir o exagero das contribuições exageradas e a consequente influência indevida dos "fat cats" ou de instituições e grupos de interesse sobre a administração pública e/ou sobre as políticas públicas.

Experiências tanto de países latino-americanos como de França, Israel, Espanha e Estados Unidos demonstram que a incapacidade de fazer cumprir as normas destrói as boas intenções dos reformadores. É preciso ir mais além. Como observa De la Calle (In Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia. In: DEL CASTILLO, P.; ZOVATTO, D. (ed.). La financiación de la política en Iberoamérica. San José: IIDH, 1998.), nessa questão, há muito de entorno cultural e de pedagogia pública. Exatamente por isso as reformas legislativas ou judiciais serão pouco efetivas se não forem acompanhadas da indispensável mudança na maneira de fazer política, ou seja, na atitude, nos valores reais e efetivos e no comportamento dos candidatos e de todos os políticos.

Assim, mais que nunca, torna-se imperiosa como demanda da nossa época uma nova convergência entre ética e política e, no cumprimento desse objetivo estratégico para a qualidade da democracia, regras sobre o financiamento da política e de gastos desempenham um papel determinante.

Os processos de reforma financeira da eleição devem estar guiados pelo objetivo básico de fomentar uma competição política aberta e livre, baseada em condições de isonomia e transparência. O desiderato fundamental de tudo que vem sendo feito é fazer com que o sistema controle o dinheiro e não o oposto.